FRE-Bulletin Nr. 132, 3. avril 2014

Accord sur l’électricité suisse – UE : la dernière ligne droite vers un avenir encore flou

En janvier 2014, la conclusion de l’accord sur l’électricité entre la Suisse et l’UE semblait à portée de main. Le commissaire européen Günther Oettinger et la conseillère fédérale Doris Leuthard évoquaient tous deux une conclusion réaliste dans le courant de l’année 2014. Les questions encore en suspens étaient considérées comme solubles et l’ambiance était plutôt à l’optimisme. Entre-temps, le 9 février, le peuple suisse a adopté l’initiative contre l’immigration de masse. Le lendemain, l’UE annulait la prochaine session de négociations déjà fixée, relative à l’accord sur l’électricité. Deux jours plus tard, l’UE n’avait toujours pas attribué de mandat pour des négociations avec la Suisse sur les fameuses questions institutionnelles. La conclusion de l’accord se trouve donc soudain repoussée à une échéance ultérieure très incertaine. L’avenir du secteur suisse de l’électricité est à présent dans le flou.

Le coup d’envoi du marché intérieur européen de l’électricité sera donné au début de l’année prochaine. A l’occasion du Congrès suisse de l’électricité en janvier 2014 à Berne, le commissaire européen à l’énergie Günther Oettinger et la conseillère fédérale Doris Leuthard se sont mis d’accord sur la nécessité de conclure rapidement un accord bilatéral sur l’électricité entre la Suisse et l’UE. Il était question de conclure cet accord d’ici l’été 2014, puisque quasiment 80 pour cent des points étaient déjà réglés. Bien que la conseillère fédérale Doris Leuthard ait déjà promis plusieurs fois, il y a quelques années, une conclusion rapide de cet accord, ses déclarations avaient cette fois-ci été accueillies de façon très positive par le secteur. En janvier 2014, l’accord sur l’électricité se trouvait donc dans sa dernière ligne droite. Dans sa présentation au Congrès de l’électricité, M. Oettinger avait souligné les avantages d’un accord sur l’électricité pour la Suisse, évoquant la sécurité de l’approvisionnement en électricité et la possibilité pour la Suisse de pleinement jouer son rôle de batterie en Europe avec sa production hydraulique hautement flexible.

Les principales questions en suspens (en janvier 2014)

Les questions encore en suspens au début de cette année sont notamment les suivantes :

  • Aides de l’Etat : on ne sait pas encore dans quelle mesure la Suisse reprendra les prescriptions de l’UE en matière d’aides. Il n’existe pour l’instant aucun accord sur le type et l’étendue des exemptions fiscales et subventions autorisées pour les entreprises suisses. Selon M. Oettinger, il s’agit de questions relatives à la concurrence et aux aides. Dans un marché commun, il est impératif de définir ce qui doit être subventionné et quels sont les investissements qui doivent être soutenus. Selon l’accord qui sera trouvé, les conséquences pourraient être lourdes pour certaines entreprises électriques suisses. De nombreux fournisseurs d’électricité suisses sont des entreprises de droit public (services industriels par exemple) qui ne paient en effet aucun impôt, ou sont exemptés d’une bonne partie des taxes. Ces privilèges fiscaux pourraient être menacés et les entreprises de droit public devraient être transformées en sociétés par actions. En outre, les règles d’exception pour les entreprises fortement consommatrices d’électricité sont perçues comme problématiques. Mais bien que la question des aides de l’Etat soit considérée comme cruciale, l’Association des entreprises électriques suisses (AES) et la conseillère fédérale Doris Leuthard estiment qu’une solution peut être trouvée. L’adaptation de la structure de propriété de la branche aux nouvelles exigences paraît faisable.
  • Contrats de fourniture à long terme : la Suisse dispose de contrats de fourniture à long terme pour l’électricité produite par les centrales nucléaires françaises. En cas de congestion des réseaux, cette électricité peut être importée en Suisse de façon préférentielle. Cela contredit toutefois les règles d’un marché intérieur européen de l’électricité complètement libéralisé. L’UE souhaiterait interdire le caractère prioritaire du transit transfrontalier, car il brigue un marché uniformisé. La solution pourrait consister à proposer des délais de transition pour ce privilège ainsi que des compensations financières. Si aucune solution n’est trouvée, cela pourrait générer un manque à gagner important pour les entreprises suisses concernées.
  • Ouverture du marché : en Suisse, le marché de l’électricité n’a, jusqu’à présent, été que partiellement libéralisé. Chez nous, les petits consommateurs ne peuvent pas encore bénéficier d’un marché libre. L’UE, de son côté, exige de la Suisse une ouverture totale du marché. Sur ce point, le processus politique est en cours, puisque le Conseil fédéral a adopté pour 2014 une consultation et pour 2015 un projet de loi pour l’ouverture totale du marché. C’est donc en 2017 au plus tôt que la nouvelle loi pourrait entrer en vigueur. Jusqu’à cette date, ce « retard » suisse ne représente pas un grand obstacle pour l’UE. Une libéralisation simultanée n’a pour l’instant pas été citée comme une condition préalable à la conclusion d’un accord sur l’électricité. Néanmoins, on ne sait pas vraiment comment l’UE réagirait si le Parlement ou, dans le cadre d’un référendum, le peuple, venait à refuser la libéralisation totale.
  • Question institutionnelle : la question la plus problématique de tous les points de vue est celle de l’instance juridique compétente en cas de litige, c’est-à-dire la question institutionnelle. En cas de litige, quelle serait l’instance compétente pour contrôler l’interprétation de l’accord et rendre une décision ? Cette question essentielle de l’instance décisionnaire doit être négociée dans un accord-cadre.

Le vote du 9 février et ses conséquences

Le 9 février 2014, le peuple suisse a de justesse adopté, avec 50,3% des voix, l’initiative contre l’immigration de masse. Le lendemain, la Commission européenne annulait non pas les négociations, comme l’ont annoncé certains médias, mais la prochaine session de négociations déjà prévue, relative à l’accord sur l’électricité. Cette rencontre aurait dû avoir lieu le 17 février 2014. C’est à cette date notamment que devait être négocié le caractère prioritaire du transit transfrontalier lié aux contrats de fourniture à long terme. Le processus de négociation n’a pas pris fin avec l’annulation de cette rencontre. Néanmoins, l’incertitude est grande quant à la date à laquelle ce processus pourra être relancé.

La rencontre entre les représentants des Etats membres de l’UE, qui s’est déroulée le 12 février 2014, a été beaucoup plus décisive. L’ordre du jour comprenait la discussion relative à l’attribution du mandat pour les négociations avec la Suisse sur un accord-cadre. Ces négociations doivent permettre de résoudre les questions institutionnelles importantes. Le Conseil fédéral, pour sa part, avait voté le mandat pour les négociations avec l’UE dans le domaine institutionnel le 18 décembre 2013. Ce devait donc être au tour de l’UE d’octroyer ce mandat. Ce point a toutefois été rayé de l’ordre du jour peu avant. Problème : l’UE avait déjà déclaré depuis relativement longtemps que sans un tel accord-cadre, elle ne conclurait aucun accord sectoriel tel que l’accord sur l’électricité. Dans ce contexte, l’annulation de la session de négociations relative à l’accord sur l’électricité est une conséquence de la non attribution du mandat relatif à l’accord-cadre. Concrètement, cela signifie que tant qu’aucune négociation ne sera entreprise pour parvenir à un accord-cadre, plus rien ne pourra se produire autour de l’accord sur l’électricité. Et de son côté, l’UE souhaite, avant le début de ces négociations, que la Suisse lui montre de quelle manière elle mettra en œuvre l’initiative contre l’immigration de masse.

Quelle est la suite des événements ?

Le 12 février 2014, le Conseil fédéral a déjà élaboré les premières décisions relatives à la mise en œuvre de l’initiative contre l’immigration de masse. D’ici fin juin 2014, il mettra au point un concept de mise en œuvre. Celui-ci doit servir de base pour un projet de loi que le Conseil fédéral transmettra au parlement d’ici fin 2014. Le temps presse, et pas seulement du côté de l’UE. Le Conseil fédéral doit mettre en œuvre l’initiative dans les 3 ans. Le processus parlementaire demandera également du temps, d’autant plus que les différents partis défendent des points de vue totalement opposés.

Le 26 février 2014, la discussion sur l’attribution des mandats a été une nouvelle fois ajournée par l’UE. Le moment auquel l’UE sera prête à reprendre les négociations sur un accord-cadre reste encore incertain. Cela pourrait être très prochainement, en décembre 2014, ou seulement dans 3 ans. Pourtant, la conclusion de l’accord sur l’électricité ne peut être remise à une date encore plus lointaine. La conclusion des négociations relatives à l’accord sur l’électricité d’ici à la fin de l’année, comme le proclamaient Mme Leuthard et M. Oettinger en janvier 2014, semble peu probable. Les retards et les incertitudes qui en découlent constituent un dur revers pour le dossier.

Si les retards s’accumulent ainsi, c’est aussi parce que cette année les élections du Parlement européen auront lieu du 22 au 25 mai 2014 et que des postes relativement importants changeront d’occupant. Le commissaire européen à l’énergie Günther Oettinger se trouve également dans sa dernière année de mandat. En janvier 2014, il expliquait qu’il était important de trouver une solution en 2014, car son successeur aurait besoin d’une année entière d’adaptation avant de pouvoir reprendre le dossier. En outre, l’ouverture totale du marché de l’électricité en Suisse est encore en suspens. Il est bien possible que l’UE la déclare désormais comme condition sine qua non pour une participation au marché intérieur européen totalement libéralisé de l’UE. Dans ces conditions, la Suisse ne disposera pas des mêmes droits que les autres Etats pour participer au marché intérieur européen de l’électricité, tout du moins au début. La conclusion de l’accord sur l’électricité est la seule garantie que la Suisse puisse prendre pleinement part au marché intérieur européen de l’électricité. Et même si les deux parties pouvaient tirer profit d’un tel accord sur l’électricité, un accord rapide entre la Suisse et l’UE ne semble pas d’actualité.

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